#34 : Que penser de la loi climat ? (et autres convictions sur l’écologie en politique)

Je déroge exceptionnellement à deux règles que je me suis fixées pour cette newsletter : ne pas écrire sur l’actualité « chaude », et ne pas commenter la vie politique. Plusieurs lecteurs m’ayant demandé un point de vue sur le projet de loi climat (dont l’examen vient de commencer à l’Assemblée pour trois semaines), je me suis dit qu’une exception se justifiait.

C’est l’occasion, pour faire d’une pierre trois coups, d’évoquer quelques observations que je souhaitais écrire ici depuis un moment, d’une part sur la nécessité de prendre des pincettes vis-à-vis des études McKinsey / BCG & co, d’autre part sur l’écologie au sein du pouvoir politique (voir « Quatre convictions personnelles » en fin de numéro).


Rappels sur la trajectoire climatique française et mondiale

Le projet de loi climat s’inscrit dans un contexte qu’il est important de rappeler.

—> Sur la trajectoire des émissions de la France. Comme le rappelle le Haut conseil pour le Climat, « le premier budget carbone (2015-2018) de la France n’a pas été respecté » et le pays n’est pas sur la trajectoire nécessaire pour respecter son deuxième budget carbone (2019-2023).

Pourquoi donc, dans ce cas, le gouvernement s'est-il félicité récemment d’avoir atteint son objectif de réduction des émissions en 2019 (-1,7%) ? Parce qu’il omettait de préciser qu’il avait auparavant, contre l’avis du Haut conseil pour le Climat, revu à la baisse l’objectif initial (-2,3%), pour l’amener à…-1,5%.

—> Sur la trajectoire climatique mondiale. Le climatologue Christophe Cassou vient de faire le point sur le sujet dans un entretien à Reporterre :

  • « La date de franchissement du seuil de 1,5 °C arrivera certainement dix ans plus tôt que celle qui avait été évaluée dans les précédents rapports du Giec. Ce seuil devrait être franchi au début de la décennie 2030 ».

  • « Ce seuil de 1,5 °C est quasiment acté. Quelles que soient les mesures prises aujourd’hui, il sera franchi ».

  • « Le niveau d’engagement actuel des États conduit à un réchauffement global de trois à quatre degrés d’ici 2060-2070 ».

Au passage, il confirme trois choses montrées lors de précédents numéros : « la technologie ne réglera pas la problématique climatique » (cf numéro dédié) ; « tabler sur les technologies de séquestration de carbone relève d’un pari très risqué » (cf numéro dédié) ; « les initiatives de « compensation carbone » ne sont clairement pas des solutions » (cf numéro sur la reforestation). « Sans sobriété nous n’y arriverons pas » conclut-il sans surprise.

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Ce que dit le gouvernement sur la loi climat

Avant de présenter les avis critiques et les analyses d’experts sur le projet de loi climat, citons d’abord plusieurs de ses « mesures clés » selon le gouvernement : création d’un « CO2 score » sur les biens et services ; création de zones à faibles émissions dans les grandes villes ; interdiction de la vente des véhicules les plus polluants en 2030 ; division par deux du rythme d’artificialisation des sols ; expérimentation de menus végétariens dans les collectivités locales volontaires ; etc. (voir la liste et le détail des 12 mesures clés).

—> A première vue, cette loi peut donc sembler intéressante. Elle permet effectivement, dans de nombreux domaines essentiels, des avancées que les gouvernements précédents n’avaient pas mis en place (la pression climatique n’était, il faut le dire, pas la même) et que la droite LR et le FN n’auraient pas fait passer s’ils étaient arrivés au pouvoir en 2017 (un point qui n’était pas inutile de rappeler à 1 an de 2022).

En se penchant plus en détails sur la loi, le tableau est cependant bien plus contrasté.

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Ce que le « sans filtre » est devenu

« J’ai 150 citoyens, je les respecte, mais je ne vais pas dire : "Ce qu’ils proposent, c’est la Bible, le Coran, ou que sais-je !". (…) Moi je n’ai pas de leçon à recevoir » - Emmanuel Macron en décembre 2020.

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Le projet de loi climat est, selon le gouvernement, la concrétisation législative des 149 propositions de la Convention citoyenne pour le climat. En avril 2019, Emmanuel Macron s’était « engagé » à « ce qui sorte de cette convention [soit] soumis sans filtre soit au vote du Parlement, soit à référendum, soit à application réglementaire directe ».

Deux ans après cette déclaration, on constate, selon les recherches de Reporterre publiées cette semaine, que « 90 % des propositions n’ont pas été reprises par l’exécutif » selon le « sans filtre » promis (soit 134 mesures sur 149).

Plus précisément, selon Reporterre, 53% des propositions de la convention sont rejetées ou non-appliquées ; 37% des propositions sont modifiées ou édulcorées ; et 10% des propositions sont reprises sans modification (dont « beaucoup sont cosmétiques et sans danger pour les industriels » analyse Reporterre, qui cite l’exemple de la « création de vignettes vertes pour les véhicules les moins polluants »).

Les propositions abandonnées (ou « tellement modifiées qu’elles en sont complètement dénaturées ») concernent « la plupart des mesures emblématiques de la Convention, celles qui ont le plus d’impact en termes de baisse des émissions» : la redevance sur les engrais azotés, la renégociation du Ceta, la généralisation des repas végétariens proposés à la cantine (devenue une simple expérimentation), etc.

Ainsi, pour citer quelques exemples :

  • « Au lieu de réguler fortement la publicité, comme le demandait la Convention, le gouvernement préfère mettre en place une expérimentation sur la base du volontariat du « Oui pub » sur les boîtes aux lettres et interdire les avions publicitaires ».

  • « Le malus poids pour les véhicules polluants a été fixé à 1 800 kilos au lieu de 1 400 : cela ne touche finalement que 2 % du parc automobile ».

  • « Pour l’interdiction des zones commerciales, le dispositif du gouvernement ne concerne pas les surfaces de moins de 10 000 m², soit 80 % des zones commerciales ».

  • « L’objectif de division par deux de l’artificialisation des terres a été reporté à 2026 ; la taxe sur les engrais azotés - si elle est mise en place - à 2024 ; la consigne à 2025 »...

A noter que les journalistes de France Info ont fait le même exercice que Reporterre et que leurs conclusions sont très similaires :

Que s’est-il donc passé pour en arriver là ? Pour faire court, un intense travail de détricotage a été mené à l’intérieur de l’Etat par certains ministères et administrations, et à l’extérieur par de nombreux cabinets d’affaires publiques, en défense des lobbys des différents secteurs concernés, comme l’a montré Bastamag dans une enquête édifiante. La convention citoyenne a déclenché un « branle-bas de combat de tout ce que Paris compte comme cabinets et officines pro-industriels » peut-on notamment y lire. « Tous les cabinets [d’influence] de Paris ont travaillé sur la convention citoyenne ». Avec, à l’arrivée, un certain succès (« on est soulagés qu’on ne passe pas par l’interdiction » de la publicité sur les produits polluants, commente par exemple la présidente de l’agence BETC).

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Une loi qui épouse nettement le clivage droite – gauche, toujours représentatif des divisions sur la question écologique

Face à « une loi qui déclenche beaucoup de passions » selon les mots de son rapporteur général, le gouvernement défend l’idée d’un texte « équilibré » (voir ici ses éléments de langage, avec les annotations critiques du député Matthieu Orphelin).

En face, les critiques, nombreuses, se répartissent schématiquement en deux grands camps, qui épousent le clivage politique habituel :

-Le texte est jugé trop « punitif » par de nombreux lobbys de différents secteurs (issus de la grande distribution, de l’aérien, de l’automobile, de l’agriculture…) qui mettent en avant les risques économiques ; par la droite, que ce soit LR (qui a déposé 2200 amendements, dont une large partie pour supprimer des articles) ou le RN ; et par plusieurs organisations patronales, dont le Medef (très mobilisé contre le délit d’écocide) et la Confédération des petites et moyennes entreprises (CPME) qui critique un texte risquant de fragiliser les PME.

-Il est jugé insuffisant par les scientifiques du climat qui se sont exprimés sur le sujet, par les experts du Haut Conseil pour le Climat, par le Conseil économique social et environnemental (Cese), par le Conseil national de la Transition écologique (CNTE), par la totalité de la gauche et des écologistes, par les ONG et les militants climat, et par la convention citoyenne qui a attribué la note de 3,3/10 au gouvernement pour la prise en compte de leurs propositions. A noter que certains représentants, minoritaires, de secteurs économiques (acteurs de la communication responsable, etc.) se situent aussi sur cette ligne, ainsi que de nombreux entrepreneurs sociaux (comme le collectif #Noussommesdemain qui compte 400 000 entrepreneurs).

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L’analyse du projet de la loi

Pour analyser cette loi, on considérera ici le strict point de vue du climat, en ayant bien conscience que ce prisme n’est pas le seul à devoir être pris en compte au global.

Pour défendre sa loi sur le plan climatique, le gouvernement s’appuie notamment sur une étude du Boston Consulting Group (BCG), qui avait été missionné par l’exécutif pour réaliser une analyse d’impact : le cabinet de conseil juge que la loi peut bel et bien mener à une baisse de 40% des émissions d'ici 2030 (ce qui est l’engagement de la France), mais à une condition, laissée très floue : « engager des moyens inédits et une mobilisation massive et pérenne de l'ensemble des composantes de la Nation ».

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A propos des études McKinsey, BCG & co : pourquoi la vigilance s’impose

J’ouvre ici une parenthèse : ce type de justifications soutenues par des études McKinsey / BCG / ou tout autre cabinet de conseil pose problème, or il est probable que celles-ci se développent.

Je constate en effet que les cabinets de conseil en stratégie s’expriment de plus en plus sur les questions climatiques (ayant compris qu’il s’agit pour eux d’un terrain très prometteur), en publiant des études spécifiques, qui sont ensuite reprises, citées et parfois brandies comme arguments.

Pour les commanditaires de ces études, celles-ci peuvent servir à délégitimer la parole des véritables spécialistes, d’insinuer du doute, d’orchestrer une « bataille d’experts » là où les scientifiques sont en réalité globalement d’accords. C’est une tactique dangereuse démocratiquement, dont il faut bien prendre conscience – et je pense ici en particulier aux médias qui ont tendance à citer ce type d’études comme si celles-ci s’appuyaient sur une expertise pointue et présentaient une vérité objective.

En réalité - premier point - ces cabinets surfent sur leur prestige au sein du monde économique mais disposent d’une expertise très limitée sur les questions climatiques et écologiques. Le cœur de leur expertise concerne la stratégie d’entreprise (ce qui ne les empêche pas, au passage, de se tromper parfois monumentalement sur cette expertise-là, cf le cas McKinsey et AT&T), ce qui n’a pas grand-chose à voir avec l’analyse d’impact climatique.

Il n’est dès lors pas surprenant que le Conseil d’Etat lui-même affirme que l’étude d’impact du BCG, dont il souligne des « insuffisances notables », est « trop souvent superficielle ». Le Haut conseil pour le Climat se montre lui aussi très critique du travail du BCG : « manque de transparence sur les méthodes et hypothèses retenues », « incohérences dans les évaluations réalisées », « manque de clarté des résultats quantifiés par rapport aux objectifs à venir », etc.

Ces cabinets monteront probablement en compétences sur les questions climatiques à mesure qu’ils chercheront à mieux se positionner sur le sujet (McKinsey vient par exemple d’acquérir deux entreprises spécialisées). Mais cette évolution probable n’enlèvera rien à deux autres problèmes :

  • D’une part, ces cabinets suivent une ligne « pro-business » qui ne correspond pas toujours à l’analyse des scientifiques. Sans surprise, cette ligne est biaisée car axée principalement autour de « solutions » qui cherchent à éviter de remettre en cause en profondeur les modes de production, à commencer par l’innovation technologique. A l’inverse, les mesures de durcissement de réglementations d’une part, et de sobriété d’autre part, sont très peu citées voire parfois oubliées de leurs préconisations. Je l’ai constaté à plusieurs reprises - encore dernièrement en me plongeant dans le sujet des technologies de capture et stockage de carbone, traité notamment par McKinsey dans une étude récente.

  • D’autre part, ces cabinets ne sont pas indépendants, aussi bien vis-à-vis des entreprises que vis-à-vis de l’Etat et du gouvernement qui font partie de leurs clients réguliers (pour des montants conséquents), comme on le voit plus que jamais actuellement avec le covid. La plus grande prudence s’impose donc vis-à-vis des calculs indiqués dans ces études (et d’autant plus quand la transparence manque sur leur méthodologie). Rappelons qu’une étude McKinsey (par exemple) est très loin d’avoir la valeur d’une étude scientifique revue par les pairs : ce qui devrait être une évidence est pourtant, en pratique, encore très loin de l’être, au vu de la fréquence dont ces études sont mises en avant dans les médias, dans des rapports de think tank, rapports politiques, etc.

En somme, il serait très déraisonnable de mettre sur le même plan l’analyse du BCG et celle du Haut conseil pour le climat, composé d’experts reconnus et qui a prouvé son indépendance vis-à-vis des pouvoirs politiques et économiques depuis sa création en 2018.

Ce point étant fait, que dit ce Haut conseil sur le projet de la loi climat?

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L’avis du Haut conseil pour le Climat

Dans un travail rendu public en février, il soulignait « un manque d’ambition sur la portée, le périmètre ou le calendrier des réformes proposées. Le projet de loi n’offre pas suffisamment de vision stratégique de la décarbonation des différents secteurs émetteurs en France ».

Il pointait, entre autres, deux grands problèmes :

1- « De nombreuses mesures du projet de loi prévoient des délais allongés de mise en œuvre (échéances à 2024, 2025, 2030…). Ces délais sont manifestement incompatibles avec le rythme attendu de l’action contre le changement climatique et le rattrapage du retard pris par la France dans l’atteinte de ses budgets carbone ».

2- « De nombreuses mesures portent sur des périmètres d’application restreints couvrant une part insuffisante des activités émettrices de gaz à effet de serre en France ».

Le Haut conseil donnait plusieurs exemples pour illustrer ces points, que vous pouvez retrouver dans le document complet.

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L’avis de Carbone 4

De son côté, le cabinet spécialisé Carbone 4, fondé par Alain Grandjean et Jean-Marc Jancovici, a publié une analyse qui évalue la politique climatique du gouvernement au-delà du seul projet de loi climat, en prenant en compte « l’ensemble des mesures prises par l’État au cours des dernières années ou actuellement envisagées ».

Bilan des courses : sur les 11 paramètres structurants retenus au départ dans l’étude, seuls « 2 ont une chance d’atteindre la valeur cible de 2030 ». « Les 9 autres manquent leur l’objectif » (cf graphique ci-dessous).

Conclusion de Carbone 4 : « Dans l’état actuel des mesures adoptées ou envisagées et des moyens mis en œuvre, la France n'est donc structurellement pas en capacité d'atteindre les objectifs qu'elle s'est fixés pour 2030 ».

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Quatre convictions personnelles sur l’écologie en politique

Je termine ce numéro avec quatre remarques plus générales.

1. Ne nous y trompons pas : la responsabilité du manque d’ambition climatique du gouvernement ne relève pas principalement de la ministre de l’écologie.

Porter la critique de la loi climat au niveau du ministère de l’écologie revient à méconnaître le fonctionnement du pouvoir politique. Rien n’indique qu’une autre personnalité ou qu’un autre collectif (issu d’ONG, du monde scientifique ou d’ailleurs) ferait mieux que Barbara Pompili et que son cabinet en matière de politique écologique, et ce pour une raison simple : Barbara Pompili, ses conseillers et ses secrétaires d’Etat ont une marge de manœuvre particulièrement étroite.

Si la ministre cherchait à mener une politique nettement plus ambitieuse, elle connaîtrait probablement le sort de Delphine Batho (évincée du gouvernement sous Hollande) ou de Nicolas Hulot (démission).

En réalité, elle est sans doute déjà proche du maximum au sein des limites qui lui sont imposées. A rebours de l’image qu’en ont le grand public et les militants climat, Barbara Pompili est en effet vue en interne comme une « rebelle » et une « incontrôlable », par tout un pan de la macronie, comme l’indiquait Le Monde récemment.

Ainsi, sur les menus uniques sans viande, elle a déploré « un débat préhistorique » et des « clichés éculés », se permettant ainsi de contredire le ministre de l’intérieur, Gérald Darmanin, et celui de l’agriculture, Julien Denormandie - une déclaration vue comme une outrecuidance (« il ne faut pas qu’elle joue trop car elle en agace beaucoup », menaçait un proche du chef de l’Etat, cité par Le Monde), ce qui en dit long sur la façon dont est perçu le ministère de l’écologie. « Le problème, c’est qu’elle donne l’impression de vouloir toujours faire passer ses convictions avant la solidarité gouvernementale », confiait un ministre cité par Le Monde, à qui on aurait envie de répondre que le problème vient plutôt de véritables divergences de fond au sein du gouvernement, qui ne sont pas toutes surmontables par le « en même temps ».

Dès lors, la vision d’un gouvernement uni face aux critiques est erronée : le gouvernement est un alliage très hétéroclite. Ceux qui freinent le plus pour des mesures écologiques sont rarement au ministère de l’écologie mais bien plutôt ailleurs.

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2. Il faut lire le témoignage de Nicolas Hulot pour bien comprendre à quel point en matière écologique (comme ailleurs) les lieux de décisions des grandes orientations sont l’Elysée et Matignon.

Le pouvoir réel des ministres (hors Bercy) est souvent surestimé par le grand public, qui serait surpris de constater le décalage entre le prestige entourant la figure du ministre et son influence réelle. Ainsi, il arrive fréquemment que les conseillers thématiques du Président (conseillers agriculture, numérique, etc.), inconnus du public, aient, dans les réunions d’arbitrage, le dernier mot par rapport au ministre concerné. Il n’est d’ailleurs pas anodin que le secrétaire d’Etat au numérique, Cédric, O, occupait précédemment le poste de …conseiller numérique à l’Elysée – même chose pour le secrétaire d’Etat aux affaires européennes, Clément Beaune.

Toutes les grandes orientations se décident à l’Elysée et à Matignon : la chose était déjà vraie avant le quinquennat Macron mais s’est encore accentuée depuis 2017. La division par deux du nombre de conseillers dans les ministères (mais pas à l’Elysée !) décidée par le Président en 2017 a renforcé le phénomène.

Être ministre de l’écologie, c’est devoir batailler en permanence, sur tous les fronts, comme Nicolas Hulot l’a raconté à différentes reprises, notamment dans deux documentaires :

-« Il faut le reconnaître, tout se joue à Matignon ». « J’étais censé être ministre d’Etat et numéro trois du gouvernement mais c’était juste pour la façade ».

-« Je n’étais qu’un exécutant, submergé. On était structurellement sous l’eau. J’avais un cabinet réduit à dix conseillers, une intention d’économie louable mais au quotidien intenable. Ils avaient beau être jeunes, passionnés, prêts à tout donner, le cerveau a ses limites, on devient des zombies. On reçoit les gens à la chaîne, on s’assèche, on se coupe de toute créativité. J’aurais voulu avoir un collaborateur dédié à l’écoute de la société civile ; impossible ».

- « Vingt fois j’ai essayé d’organiser des réunions sur la fiscalité écologique pour éviter qu’elle soit uniquement punitive, mais aussi incitative, pour faire en sorte que si on augmente le prix du carbone, on le-compense ailleurs. Mais Bercy s’est jeté sur la taxe carbone pour remplir les caisses de l’État et on a eu les gilets jaunes. J’ai tout tenté pour que les choses changent, les arguments rationnels, la complicité, parfois la mauvaise humeur. À chaque fois, on me baladait entre l’Élysée et Matignon ».

-« Le ministère de l'Economie et des Finances sapait derrière moi ce que je proposais ».

-« Avec un ministre de l'Agriculture qui voulait s'entêter dans un mode basé sur des intrants absolus, avec des externalités négatives terribles, à un moment ça ne le faisait pas ». A propos du même ministère : « Le fait d’être en conflit permanent, au bout d’un moment, à part alimenter les couacs médiatiques, ça ne sert à rien et c’est absolument épuisant. (…) Il y a une force de rappel des lobbys les plus puissants, qui ont imprégné culturellement ce ministère. J’ai parfois trouvé plus de conservatisme au ministère de l’agriculture qu’à la FNSEA ».

-« J'ai passé des heures à Matignon à faire arbitrer mes décisions et, un jour, j'ai demandé à mon équipe : quelqu'un peut-il me dire ce que je peux décider tout seul ? Personne ne m'a répondu. »

La conclusion est simple : il n’y aura pas de politique écologique ambitieuse sans un exécutif qui fait du sujet une priorité.

Cyril Dion le dit cruellement : « Le ministère de la Transition écologique dans un gouvernement social-démocrate libéral, c’est l’équivalent du département RSE dans une grosse boîte. Il est là pour dire « on recycle le papier et on économise un peu d’énergie » (…) sans remettre en question le modèle économique. »

Le rapporteur général (LREM) du projet de loi climat défend d’ailleurs ainsi le texte : « Nous voulons une écologie de progrès mais pas une écologie qui casse la croissance économique, ou qui mettrait une industrie la tête sous l’eau ».

Comme on l’a vu, respecter l’accord de Paris implique d’aller bien plus loin et donc, nécessairement, d’accepter de cliver plus fortement, aussi bien politiquement qu’économiquement. Or, dans les institutions de la Ve République, c’est au Président de porter cette ambition. Delphine Batho le dit justement : « Ce ministère restera comme le ministère de l'impossible tant que l'écologie sera considérée comme secondaire » par le Président. Et ce d’autant plus qu’en réalité « toutes les lois sont des lois climat », comme le formulait cette semaine Hervé Gardette sur France Culture.


Le directeur du Haut conseil pour le climat ne dit pas autre chose : “L'évaluation - en amont et en aval - des lois au regard du climat est essentielle. En France, personne ne le fait”.

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3. Il n’y aura pas de politique écologiste ambitieuse sans « spoil system »

L’enquête de Bastamag sur le détricotage des propositions de la convention citoyenne souligne la connivence d’une partie de l’État avec certains intérêts privés, alimentée par tout un pan de la haute fonction publique au sein de l’administration (dont l’influence a notamment été montrée par la politologue Chloé Morin dans son essai « Les inamovibles de la République »).

L’appareil d’Etat nécessiterait donc un remaniement pour pouvoir mettre en musique efficacement un paradigme « bas carbone », avec son lot de mesures décidées par l’exécutif et votées par le Parlement. C’est ce qu’on appelle un « spoil system », qui concernerait aussi bien les directeurs d’administrations centrales que les préfets (dont le rôle, partout sur le territoire, ne doit pas être sous-estimé).

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4. Il n’y aura pas de politique écologiste ambitieuse sans réhabilitation de la prospective

« Soyons clair : il est normal qu’un ministre soit dévoué à sa tâche presque jour et nuit. Ce qui ne l’est pas, c’est que le temps consacré à la réflexion, à la prospective soit réduit au minimum » confiait Nicolas Hulot après sa démission.

—> Sur l’importance de réhabiliter la prospective au sein de l’Etat, je vous renvoie vers ma tribune parue récemment dans Reporterre. Outre l’objectif de lutte contre le changement climatique, la prospective est également vitale dans le cadre de l’adaptation au changement climatique - un autre grand pan des politiques publiques, qui mériterait, lui aussi, une autre ambition.


C’était le 34e numéro de Nourritures terrestres (numéros précédents ici). Vous pouvez soutenir mon travail sur ma page Tipeee ici : merci, et à bientôt !